Mieux encadrer l’allongement des délais de communication des archives publiques prévu par l’alinéa 8 de l’article 19 du projet de loi PATR

Fiche à l’attention des députés établie par le collectif « Accès aux archives publiques », coordonné par l’Association des archivistes français, l’Association des historiens contemporanéistes de l’enseignement supérieur et de la recherche et l’Association Josette et Maurice Audin

Résumé
Le 8e alinéa de l’article 19 du projet de loi PATR allonge, au-delà de cinquante ans et pour une période indéterminée, les délais de communication d’un certain nombre d’archives publiques des services de renseignement et des services de sécurité.
Cet alinéa inquiète vivement les archivistes et les historiens.
Afin de mieux encadrer cet allongement des délais et pour garantir son caractère exceptionnel, un amendement a été déposé dans les mêmes termes par de nombreux députés de différents bords politiques (n° 191, 224, 245, 297, 379 et 426). Il a également été déposé par le groupe La République en Marche (n°444) et le groupe Agir (n° 440), avant qu’ils ne le retirent lundi 31 mai après-midi. Les rapporteurs, MM. Kervran et Gauvain, ont, de leur côté, déposé un amendement très différent (n° 424).
Il est revenu à plusieurs reprises, lors de nos échanges avec les députés et avec la presse, que des arguments faux étaient utilisés pour comparer ces différents amendements, soit pour dire qu’« ils revenaient au même », soit pour dire que l’amendement des rapporteurs était « plus précis ».
De tels propos sont inacceptables, car ils perturbent le choix éclairé de la Représentation nationale :
– Sur le fond, l’amendement des rapporteurs ne modifie rien à l’alinéa 8 ; il propose seulement de réintroduire une précision qu’avait apportée le Conseil d’État dans son avis du 6 mai 2021 – et que ces mêmes rapporteurs avaient supprimée en commission par un amendement qu’ils présentaient comme « rédactionnel ».
– Au contraire, l’amendement identique déposé par de nombreux députés de différents bords politiques introduit de véritables garde-fous. Ces garde-fous permettront de limiter les glissements à venir dans l’interprétation de l’allongement des délais, sans pour autant interdire le principe d’un tel allongement chaque fois que sa nécessité est avérée.
Il faut mieux encadrer l’alinéa 8. C’est nécessaire pour mieux protéger les intérêts fondamentaux de la Nation en même temps que le droit d’accès aux archives publiques.

Le contexte
Aujourd’hui, les archives publiques dont la communication porte atteinte au secret de la défense nationale, aux intérêts fondamentaux de l’État dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l’État ou encore à la sécurité publique ne peuvent être librement communiquées qu’après l’expiration d’un délai de cinquante ans à compter de la date du document ou du document le plus récent inclus dans le dossier. C’est l’article L. 213-2 du code du patrimoine.
L’article 19 du projet de loi PATR prévoit d’allonger ce délai au-delà de cinquante ans pour certaines archives.
La durée de cet allongement est indéterminée : elle n’est pas fixée par le projet de loi ; et aucun délai-plafond n’est établi. Seule l’administration déterminera le moment où ces archives deviendront communicables, alors que la détermination, par le législateur, des délais de communication était l’une des principales avancées de la loi du 3 janvier 1979 sur les archives.
Nous ne sommes pas à même d’apprécier si cet allongement des délais est nécessaire. Ce qui est sûr, en revanche, c’est qu’il doit demeurer exceptionnel. Pour cela, l’allongement des délais doit être mieux encadré que ne le prévoit actuellement le projet de loi.

Le principal sujet d’inquiétude
Le 8e alinéa de l’article 19 inquiète particulièrement les archivistes et les historiens. Il organise l’allongement, au-delà de cinquante ans, des délais de communication des archives publiques relatives aux « procédures opérationnelles » et aux « capacités techniques » des services spécialisés de renseignement (services dits du « premier cercle »), d’une part, et d’un nombre indéterminé d’autres services – autres que les services spécialisés de renseignement – relevant des ministres chargés des armées, de l’intérieur et de la justice ainsi que des ministres chargés de l’économie, du budget ou des douanes, qui seront choisis dans la très longue liste fixée à l’article R. 811-2 du code de la sécurité intérieure (services dits du « second cercle »).
La durée de cet allongement au-delà de cinquante ans n’est pas fixée par la loi. Les archives ne pourront pas être librement communiquées tant que les « procédures opérationnelles » et les « capacités techniques » que ces archives évoquent n’auront pas perdu « leur valeur opérationnelle ».

L’insuffisance de l’amendement des rapporteurs (n°424)
Face à ces inquiétudes, les rapporteurs ont déposé un amendement (n° 424) au 8e alinéa de l’article 19.
Cet amendement précise que l’allongement, au-delà de cinquante ans, des délais de communication des archives publiques relatives aux « procédures opérationnelles » et aux « capacités techniques » ne concernera pas l’ensemble des services figurant dans la très longue liste fixée à l’article R. 811-2 du code de la sécurité intérieure (services dits du « second cercle »). Seuls certains de ces services seront concernés, et leur liste sera dressée par un décret en Conseil d’État.
Cette proposition n’apporte aucune limitation nouvelle. Elle ne fait que reprendre la modification que le Conseil d’État avait introduite dans son avis du 6 mai 2021 sur la lettre rectificative du projet de loi. A la p. 13 de son avis, en effet, celui-ci proposait « plusieurs aménagements afin de restreindre la communication différée des archives à ce qui est strictement nécessaire » et demandait à ce que seuls « certains des services du second cercle désignés par décret en Conseil d’État » soient concernés.
Rappelons que c’est un amendement en commission des rapporteurs (n° CL279) qui avait supprimé les mots « Ceux des services » proposés par le Conseil d’État. Les rapporteurs précisaient alors qu’il ne s’agissait que d’un « amendement rédactionnel ».
L’amendement n° 424 des rapporteurs est, au fond, le simple retour à la proposition du Conseil d’État, quoique les termes employés soient très légèrement différents. Ce garde-fou nouveau n’en est donc pas un : il est d’ordre exclusivement stylistique, en ce sens qu’il n’apporte aucune modification par rapport au projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée. Les inquiétudes des historiens et des archivistes restent entières.

Les garde-fous à introduire
En revanche, les amendements identiques n° 191, 224, 245, 297, 379, 426, 440 (depuis retiré par le groupe Agir) et 444 (depuis retiré par le groupe LREM) proposent de véritables garde-fous, sans pour autant interdire l’allongement exceptionnel des délais de communication.
La méthode utilisée est celle de l’entonnoir, classique en matière de libertés publiques et seule à même de limiter les glissements progressifs dans l’interprétation des catégories.
Pour que les délais de communication des archives publiques puissent effectivement être allongés, il faut que les conditions suivantes soient remplies :
Une condition commune à tous les allongements de délais de communication organisés par le projet de loi : pour que les délais soient allongés au-delà de cinquante ans, il est nécessaire que les documents concernés portent atteinte à l’un des intérêts mentionnés au premier alinéa du 3° de l’article L. 213-2 du code du patrimoine (« atteinte au secret de la défense nationale, aux intérêts fondamentaux de l’État dans la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l’État, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à la protection de la vie privée »). Cette condition commune a déjà été introduite en commission, sur la suggestion du collectif « Accès aux archives publiques (amendements CL105, CL107, CL180, CL183, CL216 et CL225).
Une condition supplémentaire propre à l’allongement des délais de communication des archives relatives aux « procédures opérationnelles » et aux « capacités techniques » des services de premier cercle comme de second cercle : pour que les délais soient allongés au-delà de cinquante ans, il est nécessaire que la divulgation de l’information représente, en plus, « une menace grave pour la menace nationale ».
Une condition supplémentaire propre à l’allongement des délais de communication des archives relatives aux « procédures opérationnelles » et aux « capacités techniques » des seuls services de second cercle : pour que les délais soient allongés au-delà de cinquante ans, il est nécessaire que les « procédures opérationnelles » et les « capacités techniques » concernées aient trait à la mise
en œuvre de l’une des techniques de recueil de renseignement soumise à autorisation au sens du titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure (interceptions de sécurité, méthodes de sonorisation, méthodes de captation d’images, méthodes de recueil de données en temps réel, etc.).


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